CUARTO MUNDO: LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS COMO INSTRUMENTO DE CAMBIO Y RECONOCIMIENTO INTERNACIONAL 1992-2007

Joseba Iñaki Arregi Orue

3.1 EL CONVENIO 169

La integración entre el Cuarto Mundo y el moderno régimen de derechos humanos constituye el factor que posibilitó una reformulación de los parámetros normativos del paradigma asimilacionista encarnado en el Convenio 107. Uno de los frutos principales de este nuevo consenso lo constituye el Convenio 169 que es reflejo de la pujanza del Cuarto Mundo y su "reivindicación a favor de la autonomía y autodeterminación" (Gomez, 2006:135). Este Convenio constituye, hasta el momento, el marco legal de mayor rango internacional a favor de los PIs. Se trata de un instrumento jurídico de gran importancia y relevancia internacional que ha sido ratificado por unos pocos países .

El Convenio 169 refleja el cambio de mentalidad y opinión ocurrido durante la década de los 80 que hizo posible que en los 90 se aprobara un paradigma alternativo. La corriente crítica contra el paradigma dominante de desarrollismo y asimilación en los Estados-nación existente, fomentada en gran parte por el activismo indígena descrito en el capítulo anterior, hizo posible la redacción del Convenio 169 que vino a superar el marcado sesgo asimilacionista del Convenio 107.

Tras surgir en 1982 el Grupo de Trabajo, las críticas hacia el Convenio 107 comenzaron a hacer mella en la OIT hasta el punto de que en 1985 la organización comienza a interesarse en un proceso de revisión y debate que culmina en la adopción del nuevo Convenio 169 (Rodríguez-Piñero, 2005). En 1986, el grupo de expertos recomendó la revisión urgente del Convenio 107 por considerar que la tendencia hacia la integración del Convenio 107 "es inadecuada" (Sobero Martínez, 2003:18). El CMPI y Survival International participaron por primera vez en un foro internacional en calidad de expertos (Khosravi 2006). También hubo representación indígena en calidad de observadores, mediante representaciones cedidas por organizaciones de trabajadores (Tomei, 1997). Estos mismos expertos consideraron necesario integrar las aspiraciones indígenas y conseguir que el mayor número de Estados ratificaran el nuevo Convenio 169 porque sólo así se podría mejorar la situación de los PIs (Khosravi 2006). Además, los expertos sugirieron el abandono del enfoque asimilacionista, apostaron por una línea de respeto y convivencia y por reexaminar los derechos sobre la tierra y los traslados de poblaciones. Los asistentes indígenas, por su parte, defendieron que frente a la consideración de "poblaciones" se utilizara la categoría "pueblo" (Niezen, 2003). Comienza aquí una interesante discusión política que ha condicionado todos los encuentros posteriores entre indígenas y no indígenas.

En 1988 la OIT convocó una conferencia para revisar el Convenio 107.Como paso previo envió a los países miembros un formulario con el fin de sondear su postura ante los diferentes puntos propuestos. Quedó claro desde un principio que el debate entre poblaciones y pueblos constituía un obstáculo importante. Por parte de los Estados, se estableció su voluntad firme de bloquear cualquier lectura favorable a la autodeterminación de los PIs. Ejemplo de esta postura es que Suecia propuso una fórmula que dejaba claro que la utilización de "pueblo" no entrañaba la extensión del derecho de autodeterminación nacional a los PIs (en Sobero Martínez, 2003:21). Además, tanto los representantes estatales como empresariales mostraron abiertamente su resistencia a la utilización del término "pueblo" frente a los intentos de la representación de los trabajadores, que eran portavoces indígenas y las organizaciones indígenas invitadas. En este marco, el "Caucus Indígena" realizó una declaración negando que el reconocimiento de la autodeterminación fuera sinónimo de secesión o independencia. En este ambiente de bloqueo, la postura que prosperó fue la del reconocimiento de los "pueblos"; pero con una cláusula que niega cualquier implicación con respecto al derecho a la autodeterminación, tal y como se entiende en el derecho internacional" (en Sobero Martínez, 2003:24). Con la adopción de esta cláusula aclaratoria la OIT, según Swespton (1989 en Anaya 2006) es un medio para dejar en manos de los procedimientos de Naciones Unidas la decisión sobre las implicaciones derivadas en este terreno.

El Convenio 169 supone un rechazo a la asimilación propugnada por el anterior 107 y defiende el valor de las culturas indígenas y su derecho a trasmitirlas a otras generaciones, así como el derecho de los indígenas a autodefinirse. El Convenio reconoce la categoría "pueblo" frente a población y se elimina la categoría semitribal. También ofrece una definición de los PIs, que además toma en cuenta el principio de autoidentificación como criterio importante. Además, es de destacar que este Convenio reconoce a los PIs como sujetos de derechos colectivos, más allá de los reconocidos en otros instrumentos internacionales. Asimismo, aunque de forma matizada se reconoce su condición de pueblos y sus derechos sobre sus recursos naturales y las tierras que ocupan .

También, en este documento, los PIs pasan de ser objeto de políticas de desarrollo a ser sujetos activos y se reconoce su derecho a participar en todos los procesos que puedan tener impacto en sus vidas. El preámbulo constata "las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven" (OIT, Convenio 169).
Junto a este carácter de actores en su desarrollo, el Convenio introduce otra novedad importante al hablar de territorio, incluyendo la totalidad del hábitat, es decir, para los PIs éste comprende no sólo la tierra sino también las aguas, espacios aéreos, medioambiente, lagunas sagradas y centros ceremoniales (Gomez, 2006:140).

Se acepta pues, la previa necesidad de consultar , antes de desarrollar políticas de desarrollo que tengan impacto en sus culturas o tierras . La consulta antes de poner en marcha proyectos de desarrollo ha sido una cuestión que ha generado enorme preocupación en muchos Estados que veían este mecanismo como un posible instrumento de veto y una forma de limitar su soberanía. Sin embargo, sólo significa que los Estados no deben aplicar medidas unilaterales que violen los derechos y libertades de los PIs (ibid:143). También relacionado con este tema, existe un serio debate sobre la metodología que debe aplicarse y sus consecuencias prácticas. No existen en el Convenio directrices claras sobre la forma y alcance de la consulta ya que el Convenio 169 "no es explícito en el consentimiento previo, la Declaración, en cambio si explicita que los Estados deben obtener un consentimiento informado para la aprobación de cualquier proyecto que afecte a las tierras de los PIs, territorios y otros recursos. Lo que sí establece el Convenio 169 es que los PIs como propietarios de las tierras y los gobiernos como dueños de los recursos necesitan tener consultas (Gomez, 2006:).

Igualmente, esta convención defiende la necesidad de que participen en las iniciativas de desarrollo sostenible realizadas en sus territorios, siendo socios en estrategias de conservación y gestión medioambiental y participando también en los beneficios generados . Junto a todo esto, se reconoce la especial relación de los PIs con la tierra y la Naturaleza y se valora la importancia que ésta tiene para el desarrollo de la cultura y la religión indígena. Por otra parte, el Convenio condena la enajenación de tierras indígenas por parte del Estado y apuesta por respetar los derechos y los usos indígenas del territorio y sus ecosistemas. Expresamente, se obliga a los Estados a impedir y sancionar las violaciones de tierras producidas por no-indígenas .

Igualmente se reconoce la relación existente entre diversidad y etnodiversidad, y se defiende que existe una intima relación entre el futuro de los PIs y los ecosistemas que ocupan.

Aún así, el Convenio no cubre los recursos que se encuentran en el subsuelo que siguen siendo monopolio del Estado. Además de apostar por la consulta y el consentimiento libre, previo e informado se obliga a los Estados a realizar una evaluación previa de los impactos negativos de los proyectos de desarrollo. Derivado de este impacto se habilitan también mecanismos de compensación para los casos en que se sufran perdidas o impactos serios que afecten a los PIs.
Con todo ello, el Convenio 169 ofrece un marco de referencia para los Estados a la hora de plantear su relación con los PIs y es el instrumento legal de mayor trascendencia internacional hasta este momento. El Convenio reconoce la importancia de las lenguas, culturas, instituciones, identidades y religiones, y obliga a los Estados a tomar en cuenta su protección así como a asegurarse que ninguna política de desarrollo es aplicada sin obtener un consentimiento por parte de los PIs. Los principios de respeto, información y participación constituyen la columna vertebral que debe inspirar la relación con los PIs.

Los PIs mostraron su preocupación por la inclusión de una cláusula considerada racista por negar a los PIs su derecho a la autodeterminación (IWGIA, 1989:201) y por estar en contradicción con los artículos 3.1 y 35 del propio Convenio que garantizan igualdad de derechos a los PIs. Además, desde el punto de vista indígena, es de resaltar que los artículos (13-19 y 23), que centraron el enfrentamiento entre Estados y los PIs, estaban relacionados con el territorio y los recursos indígenas, así como con los derechos de propiedad intelectual. A pesar de las reticencias iniciales y las críticas de falta de participación, las organizaciones de PIs, sobre todo en Latinoamérica, han sido especialmente activas y exitosas al presionar y lograr que diversos gobiernos del continente adopten este convenio (Anaya, 2006). Aún así, el Convenio tiene un sesgo estatocentrista importante ya que es él quien debe otorgar el reconocimiento de muchos de los derechos reconocidos en el Convenio, y porque muchas disposiciones son meras declaraciones de intenciones, ya que no se les dota de contenido sino que se les ha tenido que ir dando contenido a base de reclamaciones. Además, los PIs siguen sin tener presencia directa ni capacidad para realizar denuncias por incumplimiento. Sólo los Estados, representantes empresariales y de los trabajadores tienen esta potestad.

En definitiva, el Convenio 169 de la OIT es una herramienta jurídica que refleja un nuevo consenso normativo sobre el contenido de los derechos reconocidos a los PIs y, además, constituye un hito resultado de ese nuevo consenso. A pesar de tratarse de un instrumento de la OIT, no se centra exclusivamente en la temática referida a los trabajadores indígenas, sino que se centra en temas consustanciales de la agenda del Cuarto Mundo, tratando cuestiones como el territorio y los recursos, sistemas judiciales tradicionales y sistemas políticos, los principios de participación y consulta, etc.

Aún con todos sus límites el Convenio ha posibilitado el reconocimiento de los PIs como sujetos singulares del Derecho Internacional. Esta sensibilidad creciente hacia los problemas y reivindicaciones de los PIs ha generado un nuevo consenso (Anaya, 1996) y un novedoso cuerpo jurídico centrado en los derechos de los PIs. Es por ello que los PIs constituyen una de las áreas más dinámicas del Derecho Internacional contemporáneo (Ibid.).

Lo interesante no es sólo el Convenio sino la jurisprudencia generada por el Comité de Expertos de la OIT en la resolución de las disputas que se han generado a raíz de la aplicación del Convenio. En esta categoría resulta especialmente exitoso el caso de los U´wa de Colombia, citado por Anaya (2006). La Central Unitaria de Trabajadores de Colombia presentó su caso a la OIT. El Comité encontró una falta de cumplimiento en la realización de las consultas y recomendó la adopción de medidas de remedio.

4. NUEVOS DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES VINCULADAS A LOS DERECHOS HUMANOS

Durante la década de los 90 la presencia e influencia indígena en materia de Derechos Humanos y presencia en el sistema ONU alcanzó su cenit. En 1993, la Asamblea General en su decisión 48/163 constituyo la Primera Década de las Poblaciones Indígenas y dedicó el mismo año a las Poblaciones Indígenas. La Década trataba de conceder mayor visibilidad y presencia a los PIs, tanto a nivel internacional como a nivel estatal.

Durante la década de los 90, el GTPI se convirtió en uno de los espacios con mayor participación dentro de la estructura de la ONU. Gracias a un protocolo de participación abierto y flexible, fue posible que los representantes de gobiernos y organizaciones indígenas entablasen relaciones directas con los representantes estatales, debatiendo cuestiones de interés para la agenda indígena. De esta forma los PIs por primera vez han contado con espacios de participación y negociación multilateral desconocidos hasta ahora. Esta presencia ha posibilitado el diseño de reconocimientos y mecanismos jurídicos de protección ante los ataques sufridos. Además, su participación en el GTPI les ha permitido diseñar, trabajar e impulsar una agenda política y una propuesta de derechos humanos basada en la responsabilidad compartida. Asimismo, la participación en la construcción de un orden internacional y sistema legal que responda a sus expectativas ha permitido que entren en contacto y trabajen con una gran variedad de actores internacionales. Si bien el camino que falta por completar es largo, hasta el momento han conseguido que sus sufrimientos y preocupaciones se conviertan en cuestiones compartidas y relevantes a nivel mundial. Así mismo, han logrado que los organismos encargados de velar por los DDHH se fijen en ellos y se preocupen de su protección. Además de la participación en el GTPI, su participación en los informes realizados por este organismo ha resultado de gran relevancia . Su presencia ha garantizado que estos documentos de consulta para gobiernos, organismos internacionales y expertos recojan su testimonio y reflejen las graves situaciones sufridas, reflejando sus peticiones, sugerencias y propuestas.
En 2007 el GTPI ha sido sustituido por un Nuevo Mecanismo de Expertos en Derechos de los Pueblos Indígenas que debe ser contemplado en el marco de la profunda remodelación del sistema ONU de derechos humanos, que ha dado lugar a la existencia del Consejo de Derechos Humanos. Este nuevo mecanismo está bien situado en la jerarquía ONU, entre los grupos de trabajo subsidiarios de la antigua Sub-Comisión. Es más, según DOCIP, de los tres grupos de trabajo existentes (minorías, comunicación y esclavitud) es el único que no ha perdido terreno en la nueva estructura. Además, el proceso de selección apuesta por la toma en consideración de expertos indígenas para este puesto.
Todo ello ha convertido a los PIs en beneficiarios de la legislación internacional y en actores activos en la construcción de una estructura jurídica de protección de sus derechos. Su trabajo internacional les ha permitido aprovechar las oportunidades ofrecidas pero también aprender los mecanismos necesarios para que sus reivindicaciones se plasmen en iniciativas legales concretas. Toda esta intensa labor paradiplomática desarrollada en el campo de los DDHH es un indicador de la existencia de una nueva generación de líderes del Cuarto Mundo capaces de diseñar y llevar a cabo complejas iniciativas de diplomacia indígena (Dyck, 1985). Esta participación activa les convierte en protagonistas en la defensa de sus derechos. Más aún, en muchos casos los PIs son quienes denuncian, investigan e inician los procedimientos de DDHH. Esta actividad es testigo del desarrollo de una nueva generación de líderes indígenas que están penetrando diversos niveles de actuación en los diferentes organismos internacionales.

At the same time, however, Indigenous leaders have acquired an increasingly high level of sophistication in understanding the legal implications of these violations within international law, and have built an extremely strong global network within their own organizations, as well as with civil society, multilateral agencies and governments. Also to be noted is that many former grassroots Indigenous activists have taken up consultant roles with governments, and in a number of cases, Indigenous scientists and lawyers are key experts on government delegations. Several countries also now have Indigenous politicians within their governments who are able to develop and monitor implementation policies directly relevant to the needs of their communities as well (Drache, 2002).

Esta capacidad propositiva y de aprovechamiento de los diferentes mecanismos existentes resulta de especial relevancia, ya que "los pueblos indígenas y sus organizaciones hacen cada vez más caso de los diversos procedimientos disponibles para presentar comunicaciones o denuncias. Estos son, en particular, el llamado procedimiento «1503», creado por el Consejo Económico y Social para el examen de los cuadros persistentes de violaciones manifiestas de los derechos humanos, y los procedimientos previstos en el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Los relatores especiales encargados de investigar la situación de los derechos humanos en determinados países o de preparar informes sobre determinadas materias, por ejemplo la intolerancia religiosa, los derechos humanos" (ONU, 1998:17). Su participación activa en mecanismos relacionados con las grandes convenciones de cobertura universal, es también especialmente destacable.

El Comité de Derechos Humanos está relacionado con la Convención de Derechos Políticos y Sociales de 1966. Este órgano realiza una labor de seguimiento para comprobar el grado de cumplimiento que realizan los Estados. Los Estados deben mandar informes anuales al Comité un año después de producirse la ratificación y después a petición de dicho órgano. Este organismo cumple funciones de alerta previa, análisis de las denuncias presentadas por los Estados y las denuncias realizadas por particulares. Los indígenas frecuentemente utilizan estos mecanismos para denunciar y prevenir las violaciones de derechos sufridas. En 2005 de 15 informes 3 hacen referencia a los PIs (Burger, 2006:124).

Otro instrumento está relacionado con el Convenio para la Prevención de Racismo y su comité de seguimiento. Este es frecuentemente utilizado para denunciar la discriminación sufrida y llamar la atención sobre el comportamiento de Estados particulares. Por ejemplo, de los 16 informes recibidos por el Comité para la Eliminación del Racismo en 2005, 6 hacen referencia a los PIs. De las recomendaciones producidas este mismo año la 23 y 24, referidas a la situación experimentada por minorías, grupos étnicos etc., mencionan a los PIs (Ibid.). También la Declaración contra el Genocidio expresamente menciona a los PIs.

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